Jakarta, panjimas – Bulan lalu, Presiden Indonesia Prabowo Subianto mengatakan bahwa reformasi BUMN besar-besaran tengah berlangsung di negara Asia Tenggara berpenduduk 290 juta jiwa tersebut. Pada akhir tahun ini, lebih dari 750 entitas ditargetkan ditutup —dalam sebuah proses yang mungkin adalah restrukturisasi korporasi terbesar di dunia.
Seperti setiap upaya menata ulang negara, langkah ini menuai kritik. Membongkar hanya dalam hitungan bulan sebuah jaringan yang dibangun selama puluhan tahun, dengan total aset hampir US$1 triliun, pasti akan mengusik kepentingan-kepentingan yang telah mengakar: jajaran direksi dan komisaris, manajer, kontraktor, serta jejaring politik yang tumbuh di sekelilingnya.
Bandingkan hal ini dengan kegamangan para politikus Inggris ketika harus mengalihkan hanya sekitar 2 persen belanja negara dari kesejahteraan sosial ke pertahanan—seperti diperlihatkan Perdana Menteri Andy Burnham di House of Commons bulan ini—atau dengan para pemimpin politik Amerika Serikat yang bahkan sekadar membicarakan defisit mereka yang sangat besar pun enggan, apalagi mengambil tindakan untuk menguranginya. Apakah gebrakan Prabowo melawan berbagai kepentingan ini akan terbukti sebagai kenekatan atau justru membuahkan hasil, hanya waktu yang dapat menjawabnya.
Di pusat restrukturisasi ini terdapat Danantara Indonesia, badan pengelola investasi negara yang diluncurkan Prabowo pada Februari tahun lalu untuk menghimpun portofolio BUMN Indonesia di bawah satu atap.
Kritik terhadap Danantara berpusat pada dua kekhawatiran. Pertama, lembaga ini memusatkan kekuatan ekonomi yang luar biasa besar pada sebuah institusi yang pada akhirnya bertanggung jawab kepada Presiden. Kedua, kekuasaan tersebut disertai mandat yang jauh melampaui fungsi sebuah sovereign wealth fund konvensional.
Dalam kedua hal tersebut, motif Prabowo terlalu mudah disimpulkan dari latar belakangnya: ia seorang mantan jenderal, sehingga dengan sendirinya dianggap cenderung menyukai kekuasaan yang luas.
Namun, narasi semacam itu terlalu sederhana—dan berisiko mengaburkan apa yang sesungguhnya menggerakkan Prabowonomics serta alasan di balik keberaniannya memutus status quo ekonomi Indonesia.
Mengingat besarnya aset negara yang kini berada di bawah Danantara, kekhawatiran mengenai sentralisasi tentu bukan perkara sepele. Namun, tanpa sentralisasi, hampir mustahil mengatasi kemelut BUMN yang sejak lama telah diketahui, tetapi berulang kali dihindari.
Hanya setelah seluruh entitas dikumpulkan, struktur lengkapnya dapat dipetakan dengan benar, apalagi dirasionalisasi. Prabowo semula memperkirakan terdapat sekitar 300 atau 400 entitas. Kenyataannya, jumlahnya mencapai 1.074.
BUMN Indonesia telah melahirkan anak-anak perusahaan yang, dalam kata-kata Prabowo, kemudian memiliki “cucu” dan bahkan “cicit”. Akuntabilitas semakin melemah seiring bertambahnya lapisan organisasi. Kinerja buruk menjadi endemik. Fungsi-fungsi yang tumpang tindih—beserta pemborosan yang ditimbulkannya—terus berkembang. Ketika struktur BUMN semakin jauh dari pemilik utamanya, kepentingan mempertahankan diri mulai menggantikan tujuan pelayanan publik.
Untuk mencabut struktur yang telah berakar kuat, diperlukan tangan yang cukup tegas.
Pemerintahan dari London hingga Washington DC telah menghabiskan puluhan tahun dengan janji memangkas berbagai penumpukan dalam tubuh negara, tetapi biasanya hanya membuahkan keberhasilan yang terbatas.
Semua orang sepakat bahwa birokrasi terlalu besar—sampai tiba waktunya menentukan secara konkret lembaga mana yang harus dihapus. Sulit menemukan sebuah lembaga beranggaran yang tidak akan dibela oleh siapa pun.
Namun, hingga Agustus, Danantara telah menghapus 290 entitas melalui merger, likuidasi, dan divestasi. Meski demikian, untuk mencapai target Prabowo berupa 300 entitas pada akhir tahun, dibutuhkan peningkatan kecepatan yang sangat signifikan: sekitar empat entitas setiap hari.
Keberatan kedua terhadap Danantara adalah kekhawatiran mengenai perluasan mandat. Mandatnya melampaui model klasik sovereign wealth fund yang menginvestasikan kekayaan publik untuk memperoleh imbal hasil finansial jangka panjang. Danantara juga memanfaatkan dividen dan aset dari portofolio BUMN Indonesia untuk membiayai berbagai prioritas pembangunan—yang secara wajar digambarkan para pengkritiknya sebagai kepentingan politik.
Sebagai contoh, peningkatan pengolahan bahan mentah di dalam negeri—beserta lapangan pekerjaan yang diciptakannya—merupakan inti agenda tersebut.
Terlepas dari karikatur yang menggambarkan Prabowo sebagai seorang penganut statisme ekstrem, pembiayaan kapasitas hilirisasi mungkin akan terbukti sebagai bentuk kebijakan industri yang lebih tidak memaksa dibandingkan larangan ekspor nikel yang digunakan pendahulunya untuk memaksa perusahaan pertambangan melakukan pemurnian di dalam negeri. Lagi pula, kebijakan larangan ekspor lebih sulit diterapkan pada komoditas lain ketika Indonesia tidak memiliki kekuatan pasar yang sebanding.
Namun, ketika dana terbatas—dan pada kenyataannya selalu demikian—setiap pilihan pembangunan pada dasarnya bersifat politis. Memprioritaskan pembangunan smelter aluminium mungkin berarti menunda pembangunan fasilitas kesehatan. Akan tetapi, ketegangan antara berbagai pilihan itu tidak berarti sebuah sovereign wealth fund harus menjadikan imbal hasil finansial sebagai satu-satunya ukuran nilai.
Meskipun demikian, Danantara telah mengundang perbandingan yang kurang menguntungkan dengan Temasek milik Singapura—perusahaan investasi negara berorientasi komersial yang menjadi model utama di kawasan.
Namun, Temasek bukanlah tolok ukur yang tepat. Singapura merupakan negara-kota makmur dengan penduduk enam juta jiwa. Indonesia adalah negara kepulauan yang luas, kaya sumber daya alam, berpenduduk hampir 300 juta jiwa, dan sedang berusaha mentransformasikan perekonomiannya.
Danantara justru mengacu pada model pertumbuhan Asia yang lebih lama, yaitu pembangunan yang dipimpin oleh negara. Negara-negara yang kini menjadi benteng kapitalisme regional—Jepang, Korea Selatan, dan Taiwan—secara sengaja mengorganisasikan modal untuk mendukung pembangunan industri selama periode pertumbuhan pesat mereka.
Di Korea Selatan, yang ketika itu masih merupakan negara agraris terbelakang, Presiden Park Chung-hee menerapkan bentuk keterlibatan negara yang berbeda dalam perekonomian. Rencana pembangunan ekonomi lima tahunan diperkenalkan.
Sementara itu, para produsen—yang kemudian dikenal sebagai chaebol—yang sebelumnya terutama bergerak di bidang pertanian dan perdagangan, diidentifikasi dan diberi sasaran pembangunan industri dengan dukungan luas dari negara.
Samsung, misalnya, yang saat ini menyumbang hingga 17 persen terhadap PDB Korea Selatan, dahulu memperdagangkan beras dan ikan kering. Ketika perusahaan-perusahaan Korea semakin kuat, negara tersebut melakukan modernisasi dan industrialisasi. Dukungan tidak langsung negara kepada para chaebol bahkan masih berlanjut hingga hari ini.
Jika dilihat dalam tradisi tersebut, mandat luas Danantara tampak bukan sebagai penyimpangan atau perluasan misi, melainkan justru sebagai tujuan utama pembentukan lembaga itu.
Dan mungkin di sinilah letak inti Prabowonomics: Presiden meyakini bahwa kekayaan nasional Indonesia harus digunakan secara lebih terarah demi kemakmuran rakyatnya.
Sebuah bangsa tidak menjadi kaya hanya karena memiliki kekayaan. Bangsa itu menjadi kaya ketika kekayaan tersebut memungkinkan rakyatnya menjadi lebih produktif. Danantara merupakan upaya Prabowo untuk menggerakkan neraca keuangan negara bagi kepentingan mereka yang pada hakikatnya merupakan pemiliknya: rakyat Indonesia.
Jika Danantara berubah menjadi sumber dana politik yang terlindungi dari pengawasan, para pengkritiknya akan terbukti benar.
Namun, kemungkinan tersebut tidak seharusnya mengaburkan apa yang sedang diupayakan—atau menyederhanakan sebuah eksperimen ekonomi yang ambisius menjadi sekadar cerminan naluri yang diasumsikan melekat pada sosok yang menjalankannya.
Eksperimen ini juga menunjukkan kepada kepemimpinan politik dunia Barat bahwa keberhasilan tidak mungkin diraih tanpa risiko ataupun pilihan-pilihan yang sulit.
_Rovshan Ibrahimov adalah profesor pada Departemen Hubungan Internasional, Webster University. Sebelumnya, ia merupakan profesor pada School of Asian Studies, Hankuk University of Foreign Studies di Seoul._
********
Last month Prabowo Subianto, president of Indonesia, said reform of state-owned enterprises was under way in his South East Asian country of 290 million people. By year-end, more than 750 entities are slated to vanish from the nation’s sprawling state in what may be the world’s largest corporate restructuring.
Like any attempt at reordering the state, it is attracting criticism. Unwinding in months a network built up over decades, with assets totalling almost $1tn, is bound to unsettle vested interests: the boards, managers, contractors and political networks that have grown around it. Compare this to the trepidation of British politicians to reallocate barely 2 per cent of state spending from welfare to defence – as prime minister Andy Burnham demonstrated in the House of Commons this month – or for political leaders the US to merely talk about their vast deficit let alone do something to reduce it. Whether Prabowo’s salvo against special interests proves foolhardy or fruitful will only become clear in time.
At the centre of the restructuring is Danantara Indonesia, the sovereign wealth fund Prabowo launched in February last year to bring Indonesia’s state-owned enterprises (SOE) portfolio under one roof. Criticism of Danantara has centred on two concerns. First, it concentrates an extraordinary amount of economic power in an institution ultimately accountable to the President. Second, it gives that power a remit extending well beyond that of a conventional sovereign wealth fund.
In both cases, motive is too readily inferred from Prabowo’s biography: a former general, so naturally presumed to favour sweeping authority. Yet the narrative is too neat – and risks obscuring what drives Prabowonomics and its break with Indonesia’s economic status quo.
Given the scale of state assets now sitting beneath Danantara, centralisation is hardly a trivial concern. Yet without it, tackling an SOE sprawl long recognised but repeatedly avoided would be all but impossible. Only once brought together could the full structure be properly mapped, let alone rationalised. Prabowo expected perhaps 300 or 400 entities. There were 1,074.
Indonesia’s SOEs had spawned subsidiaries which, in Prabowo’s words, had “grandchildren” and even “great-grandchildren”. Accountability weakened as layers multiplied. Underperformance became endemic. Duplicated functions – and the waste they represented – proliferated. As the SOE structure grew more remote from its ultimate owner, self-preservation replaced public purpose.
To uproot entrenched structures, something of a strong hand is required. Governments from London to Washington DC have spent decades promising to pare back the accretions of the state, usually with limited success. Everyone agrees the bureaucracy is too large until it comes to deciding what, exactly, should go: it is difficult to find a body with a budget that no one will defend. Yet by August, Danantara had already removed 290 entities through mergers, liquidation and divestment. Still, reaching Prabowo’s target of 300 entities by year-end will require a step change in pace: roughly four every day.
The second objection to Danantara is mission creep. Its remit extends beyond the classic sovereign wealth fund model of investing public wealth for long-term financial returns. It also uses the dividends and assets of Indonesia’s SOE portfolio to finance developmental priorities, which critics naturally characterise as political.
For instance, processing more raw materials at home, and the jobs that creates, is central to that agenda. For all the caricature of Prabowo as an arch-statist, financing downstream capacity may prove a less coercive form of industrial policy than the nickel export bans his predecessor used to compel miners to refine locally (in any case, harder to replicate where Indonesia lacks comparable market power).
But when funds are scarce – read, always – every development choice is inherently political. Prioritising an aluminium smelter might mean delaying a healthcare facility. But that tension does not mean a sovereign wealth fund should default to treating financial return as the only measure of value.
Nevertheless, Danantara has invited unfavourable comparisons with Singapore’s Temasek – the region’s archetypal commercially oriented state investment company. But Temasek is the wrong benchmark. Singapore is a wealthy city state of six million; Indonesia is a vast, resource-rich archipelago of almost 300 million trying to transform its economy.
Danantara instead reaches back to an older Asian model of state-led growth. Today’s regional bastions of capitalism – Japan, South Korea and Taiwan – deliberately organised capital behind industrial development during their periods of rapid growth.
In South Korea, then a backward agrarian state, President Park Chung-hee pursued a different form of state participation in the economy. Five-year economic plans were introduced, while producers – later known as chaebols – operating primarily in agriculture and trade were identified and set industrial development goals with extensive state support. Samsung, for example, which today accounts for up to 17 per cent of Korea’s GDP, traded rice and dried fish. As Korean companies gained strength, the country modernised and industrialised. Indirect state support for the chaebols continues today. Seen in that tradition, Danantara’s broad mandate looks less like mission creep than the point of the fund.
And this perhaps lies at the core of Prabowonomics: the President believes Indonesia’s national wealth should be deployed more deliberately for the prosperity of its people. A nation is not rich merely because it possesses wealth. It is rich when that wealth enables its people to become more productive. Danantara is his attempt to put the state’s balance sheet to work for those who ultimately own it.
Should Danantara become a political war chest protected from scrutiny, its critics would be proved right. But that possibility should not obscure what is being attempted – or reduce an ambitious economic experiment to the presumed instincts of the man pursuing it. And what it shows the political leadership of the Western world is that success cannot come without risk, or without hard choices.
Rovshan Ibrahimov is professor at Webster University’s department of international relations. He was previously professor at the School of Asian Studies, Hankuk University of Foreign Studies in Seoul.
